MÉXICO, DF. El mecanismo de colaboración entre México y Estados Unidos en el programa Iniciativa Mérida es juzgado como lento e insuficiente por especialistas en seguridad y diplomacia. Y, además, el acuerdo no fue capaz de crear una relación de confianza entre ambos países, a juzgar por las declaraciones recientes de altos funcionarios en ambos lados de la frontera.

La Iniciativa Mérida fue lanzada formalmente en octubre de 2007 como “un nuevo y más intenso nivel de colaboración” para combatir la delincuencia transnacional organizada y mejorar el sistema de justicia de ambos países.

El programa, que contempla la cooperación de Estados Unidos con México en forma de equipo, tecnología y capacitación de personal de seguridad y justicia sufre retrasos en su implementación, principalmente por procesos administrativos indispensables para la aprobación de recursos en el lado estadounidense y el tiempo requerido para la fabricación y compra de aeronaves. A cuatro años de que Bush y Calderón anunciaran el mecanismo públicamente (Cumbre de Mérida, Yucatán. 14-15 de marzo del 2007), hoy apenas se están entregando los recursos programados para 2009.

Según un reporte del Servicio de Investigación del Congreso estadounidense (CRS por sus siglas en inglés), fechado el 16 de febrero de 2011, hasta diciembre pasado Estados Unidos había entregado a México en especie 361.8 millones de dólares -276.7 millones en equipo y 85.1 millones en capacitación-, es decir, el 24 por ciento del total del fondo de la Iniciativa (mil 505.3 millones de dólares, incluyendo 175 millones suplementarios aprobados en el 2010 para programas de apoyo al sector de justicia).

En el informe de la visita del presidente Calderón a Washington el 2 y 3 de marzo, entregado a los senadores el pasado jueves, se especifica que el monto entregado hasta marzo es de 402 millones de dólares.

De acuerdo con Enrique Rojo, responsable de la coordinación sobre cooperación en materia de seguridad en la Subsecretaría de América del Norte de la Cancillería, los planes son que durante 2011 lleguen a México 500 millones de dólares más en equipo, tecnología y capacitación, conforme al compromiso asumido por la administración Obama, y que a mediados del 2012 termine de fluir toda la ayuda.

El equipo entregado ha sido diverso. Va desde 11 helicópteros hasta bicicletas de montaña y binoculares, pasando por equipos de rayos X para detectar cargas ilegales sin abrir un vehículo, perros entrenados y computadoras con software especializado.

La capacitación a elementos de seguridad y justicia se ha conformado por cursos generales, como Cultura de la legalidad, y especializados, como Lavado de dinero, Detección de documentos falsos, Preservación de la escena del crimen, Detención de fugitivos, así como cursos para implementar la reforma judicial en el país.

Los impartidores de la capacitación han sido principalmente estadounidenses (elementos del FBI, de los US Marshals, del Centro Nacional de Información Estratégica y del sistema de justicia estadounidense, entre otros), aunque también profesores del Instituto Nacional de Ciencias Penales de la PGR han dado capacitación.

Desde el lado mexicano, hay problemas para dimensionar y sistematizar el impacto de la Iniciativa, pues los procesos de seguimiento y medición de efectividad del programa de algunas secretarías todavía tienen puntos endebles o ni siquiera existen.

Así lo revela la Auditoría Superior de la Federación en su informe sobre la cuenta pública de 2009. El órgano de fiscalización detectó que la Cancillería no cuenta con un cuadro de seguimiento a los compromisos de la Iniciativa confiable, pues las fechas y los montos de la ayuda que reporta la SRE no coinciden con lo pactado en las reuniones de seguimiento a la implementación de la Iniciativa. La Auditoría concluyó que “no es posible conocer el estado real del cumplimiento de los compromisos establecidos en dicho acuerdo de cooperación bilateral”.

Si bien otras dependencias fueron evaluadas positivamente por la ASF, como las secretarías de Gobernación, de la Defensa Nacional, de Marina y Salud, pues cuentan con indicadores eficientes para medir la efectividad de los recursos aplicados, otras carecen totalmente de mecanismos de medición.

Por ejemplo, la ASF detectó que la Secretaría de Hacienda no reportó haber generado ningún indicador de efectividad para medir el impacto del equipo, la tecnología y la capacitación que recibirá, pues la dependencia “no realizó solicitudes para contar con tecnología y entrenamiento al amparo de la Iniciativa Mérida”. Sin embargo, la dependencia tiene asignados 35 millones de dólares del fondo, 30 millones a la Administración General de Aduanas y cinco millones a la Unidad de Inteligencia Financiera.

La Unidad de Inteligencia Financiera ha recibido ya equipos informáticos. Incluso, algunos empleados de ambas unidades han tomado cursos de lavado de dinero y detección de narcóticos, armas de fuego y contrabando en general.

Tampoco hay indicadores para saber cómo va la capacitación de personal judicial mexicano, uno de los componentes fundamentales del programa bilateral. La Auditoría detectó que la Procuraduría General de la República no construyó indicadores para evaluar el impacto del uso del equipo y la tecnología asignados y tampoco conoce cuál es el origen de los cursos de capacitación a su personal recibidos dentro de la Iniciativa.

“Se constató que la PGR no conoce el origen de los cursos de capacitación recibidos de EUA, por lo que no identifica, entre otros, cuáles fueron impartidos al amparo de la Iniciativa Mérida”, se lee en el informe de la ASF.

Los únicos datos sobre capacitación provienen del norte. El pasado 6 de enero, el subsecretario adjunto de Estados Unidos para América Latina, Arturo Valenzuela, dio a conocer en Washington que hasta el final del año pasado 6 mil 670 policías federales y 3 mil jueces y autoridades judiciales habían sido capacitados al amparo de la Iniciativa.

Ante el retraso en la ayuda y la imposibilidad de medir si la cooperación ha dado frutos, hoy se ve a la Iniciativa Mérida, que fue calificada en sus inicios como novedosa, como una ayuda marginal.

Rojo asegura que la Iniciativa Mérida no puede medirse como el único esfuerzo bilateral de cooperación en materia de combate al narcotráfico, pues la ayuda estadounidense “es importante pero complementaria” al esfuerzo del gobierno federal.

“La expectativa de que toda la cooperación iba a llegar de golpe o de que con esto se iban a cubrir todas las necesidades quizá no era la expectativa más apegada a la realidad. Hubiéramos querido que al principio las transferencias hubieran sido más expeditas, pero yo creo que estamos tomando un mejor ritmo en cuanto a las entregas de equipo. Estamos contribuyendo a un esfuerzo de cooperación de largo aliento”, explica.

El propio presidente Calderón ha dejado ver lo limitado de la Iniciativa. Por ejemplo, durante su participación en la reunión de mandatarios del Mecanismo de Tuxtla en Cartagena, Colombia, en octubre pasado.

“Comparado con esos mil 400 millones de dólares en tres años, en el caso de México estamos gastando más de 10 mil millones de dólares en tareas de seguridad por año”, dijo a su homólogo colombiano, Juan Manuel Santos.

Esfuerzo insuficiente

Especialistas en seguridad y cooperación bilateral de México y Estados Unidos coinciden en que es muy pronto para evaluar el impacto de la Iniciativa Mérida en la guerra contra el crimen organizado que se lleva a cabo en territorio mexicano, pues las acciones están encaminadas a realizar cambios de mediano y largo plazo. Sin embargo, coinciden en que se requiere del cabildeo político de ambos gobiernos para que la cooperación se amplíe y mejore en los siguientes años, pues la gravedad del escenario requiere de mucha mayor colaboración.

Para Raúl Benítez Manaut, académico del Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la UNAM, el monto de la ayuda es apenas “una manita de gato”, un pequeño esfuerzo del gobierno estadounidense por ayudar al país.

“Si de verdad la creciente violencia en México es una situación tan grave para Estados Unidos como ya han dicho en varios discursos funcionarios estadounidenses, ¿por qué no destinan más dinero? Para cambiar el sentido de una guerra hay que apoyar más, porque el monto de los recursos es muy bajo para que tenga un impacto real en el combate a la delincuencia organizada”, sentencia.

El experto en seguridad pone como ejemplos el Plan Colombia y la inversión estadounidense a El Salvador durante su Guerra Civil en los ochenta. Estados Unidos aportó entre 2000 y 2007 aproximadamente 4 mil 700 millones de dólares a Colombia, país de 45.6 millones de habitantes, y 607 millones entre 1985 y 1988 a El Salvador, con una población de 5.7 millones.

“Ya sé que a esto, sobre todo en El Salvador, fue prácticamente una invasión y que aquí en México hay un antiamericanismo exacerbado, pero nos ayuda a dimensionar lo que México está recibiendo con la Iniciativa Mérida.

“Además, el presidente Calderón ha tenido muy poca visión para negociar mejoras en la Iniciativa con Estados Unidos. ¡Visita a Barack Obama y su preocupación principal es que quiten a Carlos Pascual de embajador! El Presidente debe tener más visión estratégica, no sólo dejarse llevar por sus enojos. Que supere el enojo por WikiLeaks. El gobierno mexicano necesita aceptar que necesita ayuda para ganar”, sentencia.

Benítez Manaut considera que el reciente episodio en la relación bilateral, la operación Rápido y Furioso, podrá tener repercusiones en la implementación de la Iniciativa, basada en el discurso en la “confianza mutua”, pues quedó evidenciado que no existe confianza entre los países.

Eric Olson, especialista en la relación México-Estados Unidos y en crimen organizado del Woodrow Wilson Center, con sede en Washington, cuestiona otro punto de la Iniciativa: la poca concreción de los compromisos que Estados Unidos tiene que cumplir. Para él, debe haber metas más claras en el combate al consumo de drogas y al tráfico de armas para el gobierno de Obama, pues ahora los compromisos son muy difusos.

“Cuando se crean este tipo de programas los gobiernos de los países no se preguntan si es están escogiendo la mejor estrategia. No se preguntan cómo medir si dar un helicóptero será lo mejor, si movilizar más rápido a muchos efectivos de un punto A a un punto B será lo mejor. Ése es el punto.

“Hay que tener más claro qué es lo que se va a medir en las consecuencias Iniciativa Mérida. Si se va a medir la baja en la violencia en mayores operativos o en acabar con las redes del narcotráfico. Ahora no veo claro qué se medirá”, explica.

Para Olson, lo más exitoso del programa es que colocó al combate al crimen organizado como un tema de cooperación entre ambos países. “Eso no debe hacerse menos. En lo práctico, no ha tenido tanto impacto”, considera.

Sin respeto a los derechos humanos

La implementación de la Iniciativa Mérida tampoco ha dejado contentos a los defensores de derechos humanos.

Parte de los recursos del programa han estado sujetos a la legislación federal estadounidense que permite retener el 15 por ciento de los montos de la ayuda a cualquier país que no respete los derechos humanos. Para comprobar la situación de cada nación en la materia, el Departamento de Estado debe realizar informes periódicos.

Los primeros recursos retenidos de la Iniciativa fueron del orden de 80 millones de dólares, que se liberaron el 13 de agosto de 2009, cuando se presentó el primer informe sobre México en el marco del programa y fue aprobado por el Congreso norteamericano.

El reporte presentaba algunos pasos que la administración encabezada por Felipe Calderón había implementado para mejorar el respeto a los derechos humanos. Organizaciones especializadas en la materia criticaron la decisión del gobierno estadounidense.

El segundo y último reporte fue entregado el 2 de septiembre de 2010. En él, el Departamento de Estado aseguraba que el gobierno mexicano había demostrado suficiente progreso en la materia para que le fueran entregados 36 millones de dólares retenidos de los años fiscales 2009 y 2010, pero que le hacía falta empoderar a la Comisión Nacional de Derechos Humanos y sancionar a los militares que cometieran abusos, por lo que le serían retenidos 26 millones más.

José Miguel Vivanco, director de la división de América de Human Rights Watch, sostiene que al gobierno de Barack Obama le ha faltado firmeza para retener los fondos, pues el gobierno mexicano no ha demostrado que respeta los derechos humanos.

“Los cuatro requisitos de la Iniciativa Mérida sobre de derechos humanos, particularmente el que requiere que los militares que son acusados de cometer abusos contra civiles sean investigados y juzgados en el sistema penal ordinario, han sido una herramienta clave para generar presión para que México adecúe su legislación en este sentido. De hecho, junto con las decisiones de la Corte Interamericana al respecto, este requisito fue clave para obligar a Calderón a proponer una reforma al Código de Justicia Militar. Sin embargo, su propuesta no cumple con las decisiones de la Corte Interamericana, con los requisitos de Mérida, ni con las obligaciones jurídicas internacionales de México, porque sólo excluiría algunos abusos contra civiles del fuero militar, y no todos, como ordena la Corte.

“Los requisitos de derechos humanos en la Iniciativa Mérida sirven en tanto y en cuanto Estados Unidos se asegure que sean debidamente respetados. Es decir, si México no está cumpliendo con lo que dice la ley estadounidense, Obama debería retener los fondos condicionados. Y hasta ahora, desafortunadamente, Obama no ha cumplido con esta responsabilidad”, sentencia.